Viešųjų finansų gydytojo „kodėl“
Kol vals­ty­bės pi­ni­gus da­ly­si­me iš iner­ci­jos, ne­at­sa­ky­da­mi į klau­si­mą, ko­dėl bū­tent šiai sri­čiai, šiam ob­jek­tui ar šiam pro­jek­tui, tol po­ky­čių ne­bus, prob­le­mų ne­išsp­rę­si­me, ko­rup­ci­jos upių ne­užt­venk­si­me, net jei ke­tu­riems tūks­tan­čiams „val­diš­kų“ įstai­gų skir­tu­me po re­vi­zo­rių.

Kodėl tik dabar baigiami valstybės investiciniai projektai, pradėti nepriklausomybės aušroje? Kodėl investuojame į takelius mokyklos link, o ne į mokytoją? Kodėl viešajame sektoriuje įtvirtinta milžiniška kontrolės sistema, tačiau ji didina išlaidas, o ne kokybę? Atsakymų į daug „kodėl“ „Lietuvos žinios“ ieškojo kartu su Aukščiausiosios audito institucijos (AAI) vadovu valstybės kontrolieriumi Arūnu Dulkiu.

Arūnas Dulkys: „Demokratinėse valstybėse tikima sveiku protu: kad akcininkas, šiuo atveju – valstybė, savivaldybės – neignoruos auditoriaus pastabų ir iš karto reaguos.“

– Ar, jūsų vertinimu, planuojant viešuosius pinigus mąstoma apie ilgalaikius tikslus, toliau nei viena kadencija?

– Svarbiausias klausimas, į kurį reikia atsakyti planuojant viešąsias lėšas, – kodėl. Ir kol šio sprendimų priėmimo filtro netaikysime sąžiningai, nieko gera nebus. Štai ką tik paskelbėme idėją Lietuvai – kad mokytojo profesija taptų prestižinė. Bet ar kas nors klausia mokytojo, ko jam reikia? Didžioji išlaidų mokykloms dalis nukreipiama į jų „betoninę“ gerovę. Žinoma, brangių trinkelių takelis iki mokyklos – gražu. Tačiau mokytojo darbo kokybė nuo to nepagerės. Turime sąžiningai atsakyti, ko reikia, kad mokytojo kvalifikacija pakiltų. Būtinų pokyčių vektorių mums rodo tarptautiniai mūsų mokinių pasiekimų vertinimai. Tačiau išlaidas infrastruktūrai dažnai mėgstame pateikti kaip indėlį į švietimą. Kol taip yra, šioje srityse niekada nebus pokyčių.

Atlikome švietimo sistemos auditą, paaiškėjo, kad 34 proc. (miestuose – net 40 proc.) tėvų, turinčių mokyklinio amžiaus vaikų, jiems samdo korepetitorius. Jei trečdalis mūsų krepšinio rinktinės narių sakytų, jog eina pasitreniruoti pas kitą trenerį, manytume, kad tai nesąmonė. O kad egzistuoja šešėlinė paralelinė mokykla, yra norma.

Kuo skiriasi investicijos nuo išlaidų

– Ar skiriant milijonus Valstybės investicijų programos projektams jau bent kiek suvokiama, kuo skiriasi investicijos nuo išlaidų, skaičiuojama, ar projektai atsipirks?

– Ankstesni AAI auditai atskleidė, kad esame prasti planuotojai. Manau, jog kai kurie dalykai gyvenime turi tiesiog neprasidėti, nes tai, kas prasideda blogai, dažniausiai negerai ir baigiasi. Apie trečdalis Valstybės investicijų programos projektų pradėti prieš 10 ir daugiau metų, tačiau kasmet vis imamasi naujų. Pavyzdžiui, neseniai baigtas Kupiškio socialinės globos namų projektas, pagal Valstybės investicijų programą pradėtas dar 1991-aisiais.

Daug projektų įšaldyti dešimtmečius, ir tenka skirti išteklių jiems prižiūrėti, juos konservuoti, o nutarus juos tęsti paaiškėja, kad tiek dokumentai, tiek sprendiniai pasenę, viską reikia perprojektuoti, ir tam vėl reikia pinigų. Taip visos Lietuvos mastu susidaro milžiniškos išlaidos.

Su valstybės pinigais reikia tvarkytis kaip šeimoje – svarstyti, ką ir kada galime sau leisti, o ko – ne. Deja, valstybės mastu to nepaisoma. Turime „Rail Balticos“, Ignalinos atominės elektrinės uždarymo, daug kitų ilgalaikių brangių projektų. Tad prieš priimdami sprendimą dėl naujų objektų turime matyti visumą ir neužmiršti, kad šiuo metu, deja, esame senstanti visuomenė, tad tuos objektus gali tekti išlaikyti vis mažesnei dirbančių žmonių daliai. Todėl turime rasti valios ir prisiimti atsakomybę nebefinansuoti nebeaktualių ir pridėtinės vertės nekuriančių projektų.

Dabartinė Vyriausybė pradėjo dėti pastangas keisti situaciją, bet tai tik pradinis pokyčių šioje srityje etapas, daryti išvadas dar per anksti.

– Esate minėjęs, kad kai kuriems projektams reikėtų automatinio išsijungimo kontrolės mechanizmo, t. y. derėtų juos stabdyti jau tarpiniu etapu, taip sumažinant nuostolių mastą. Kaip turėtų funkcionuoti toks mechanizmas?

– Viešuosius pinigus turime planuoti bent trejiems penkeriems metams ir kasmet patikrinti, kaip projektai įgyvendinami. Dabar planuojant kitų metų biudžetą nevertinami ligtolinių metų biudžeto rezultatai. Priešingai: metų pabaigoje valstybės įstaigos stengiasi išleisti visus pinigus, nes kitiems metams bus skiriama ne pagal poreikį, o pagal vidurkį.

Pavyzdžiui, Austrijoje ministrai kasmet už vykdomus projektus atsiskaito parlamentui, ir jei tarpiniai rezultatai nepasiekti, jiems mažinamas biudžetas. Ir priešingai – jei užsibrėžti tikslai pasiekti, skiriama daugiau lėšų.

Valstybės pinigai negali būti skiriami iš inercijos. Pavyzdžiui, kadaise apsisprendėme asfaltuoti žvyrkelius. Tačiau situacija Lietuvoje keičiasi, gal kai kur nebelikę gyventojų tais keliais važinėti. Taip nutiko ir su vandentiekio projektais – priplanuota, o nėra kas jais naudojasi. Arba, kaip nustatė mūsų auditai, šalia nutiestos kelios su IT technologijomis susijusios infrastruktūros linijos, kurios teikia identiškas paslaugas.

Visur reikia tikrinti tarpinius rezultatus ir, atsižvelgiant į juos, priimti tolesnį sprendimą. O mes skubame projektus patvirtinti ir tik po kiek metų imame kelti klausimą apie jų efektyvumą. Taip buvo ir su Europos Sąjungos finansuojamais projektais, nors veikia didžiulė kontrolės sistema – net keliasdešimt institucijų atlieka įvairius vertinimus ir tikrinimus, kad projektas atsipirktų, būtų naudingas valstybei. Reikia turėti jėgų ir drąsos pasakyti „ne“ susitaikant, kad dalies pinigų negausime, bet ir negeneruosime ateityje sunkiai pakeliamų finansinių įsipareigojimų.

Vieni nežino, ką daro kiti

Ne veltui esate mūsų valstybę pavadinęs neūkiškiausia įmone. Ar toks lėšų švaistymas, kokį nustatėte ką tik pristatytame valstybės nekilnojamojo turto ir kituose audituose, yra dėl sugebėjimų trūkumo, ar sąmoningas, dėl savanaudiškų užmačių?

– Ne kartą audito ataskaitose esame atkreipę dėmesį į funkcijų „išsibarstymą“ tarp institucijų: jos dubliuojasi, atsakomybė – per kelias ministerijas, vieni nežino, ką daro kiti. Sukrečiantis faktas, kad iki AAI audito mūsų valstybėje nė viena institucija nežinojo, nei kiek yra pradėtų Valstybės investicijų programos projektų, nei kokios sumos jiems skirtos, nei kiek dar reikės. Radome ir tokių objektų, kuriuos tuo pat metu finansavo skirtingos ministerijos, net nežinodamos, kad ir kitos tai daro. Ir taip visur – nekilnojamojo turto, IT ar kitose srityse.

Ar tokiam pasiklydimui bus skirtas ir dabar pradedamas viešojo sektoriaus valdymo sisteminis auditas?

– Jau turėjome sisteminius valstybės ir savivaldybių valdomų įmonių, taip pat tokių viešųjų įstaigų auditus. Dabar imamės audito dar vienu pjūviu – kaip tobulinti valstybės įstaigų institucinę sandarą, kaip atskirti funkcijas tarp valstybės ir savivaldybių. Egzistuoja apskaitos problemos – viešajame sektoriuje yra apie 4 tūkst. subjektų, bet daug duomenų netikslūs. Žodžiu, priimame sprendimus neturėdami objektyvių skaičių apie valstybę.

Turėdami santykinai vieną mažiausių biudžetų ES negalime turėti tokio pat finansavimo intensyvumo švietimo, sveikatos apsaugos ir kitose viešosiose sistemose kaip ilgiau brandžios demokratijos sąlygomis gyvenančiose šalyse. Mano receptas toks: jei nenorime didinti biudžeto (o juk didesnių mokesčių nenorime), mes, kaip maža šalis, galime konkuruoti jo kokybe, valdysenos efektyvumu – turime dėti dar daugiau pastangų į labai tikslų jo paskirstymą, efektyvų programų finansavimą ir dirbti pagal prioritetus. Kad ir ką tik baigtas valstybės nekilnojamojo turto auditas parodė: jei racionaliai ir efektyviai naudotume valstybės turtą, susidarytų rimta suma, kurią galėtume skirti ir mokytojams, ir gydytojams.

Nepasitikėjimas didina išlaidas

– Prie kokių išvadų artėjate baigdami viešųjų pirkimų auditą?

– Netrukus paskelbsime jo išvadas. Galiu pasakyti tik tiek, kad viešųjų pirkimų sistemoje esame prikūrę daugybę procedūrų, labai daug kontrolės, komisijų, dokumentų, valstybės institucijose veikia net savarankiški viešųjų pirkimų skyriai. Tačiau visa tai – taip pat išlaidos. Jei pirkdami pieštuką už vieną eurą turime atlikti daug procedūrų, pildyti gausybę dokumentų, tas vienas euras aplimpa papildomomis išlaidomis. Artimiausioje parduotuvėje kai kurias prekes būtų galima nupirkti paprasčiau ir pigiau. Tačiau visuotinis nepasitikėjimas valstybės tarnautojais sukūrė ir palaiko ištisą kontrolės sistemą. Bet ar ji padeda? Ar įmanoma visapusiškai kontroliuoti 4 tūkst. valstybės institucijų?

Štai valstybės auditoriai nustatė, kad 2016 metais ministerijų veikla buvo vertinama pagal beveik 1,8 tūkst. vertinimo kriterijų. Kažkas turėjo viską aprašyti, sudėlioti. Tačiau daug rezultatų liko nepasiekta.

Reikėtų viešajame sektoriuje išdrįsti gyventi pagal sutartus prioritetus, nes jei nesikeis sisteminiai dalykai, nesikeis ir pavieniai.

– Bet ir pavieniai negali laukti, kol pasikeis sisteminiai. Štai visuomenėje verda diskusijos dėl LRT lėšų panaudojimo skaidrumo. Kodėl AAI nepradeda audito, nors pati LRT dėl jo kreipėsi?

– Nesame politinė institucija, nedalyvaujame politikoje, o atliekame auditus pagal AAI Kostitucijos priskirtą kompetenciją ir kriterijus. Dabar, kaip ir prieš kiekvieną auditą, vyksta atitinkamo tyrimo bei strateginio planavimo etapas – analizuojame LRT valdymo ir kontrolės sistemą, kodėl susidarė tokia situacija, LRT tarybai nusiuntėme mums kilusius klausimus. Bendradarbiausime su Seimo laikinąja tyrimo komisija. Kiek žinau, politiniu lygmeniu diskutuojama dėl pasiūlymų paskirti AAI kaip nuolatinę LRT audito instituciją.

Kovos su priežastimis, o ne su pasekmėmis

– Anksčiau AAI labiau koncentruodavosi į atskirų institucijų auditus, o dabar – į sisteminius. Kas lėmė tokius pokyčius?

– Šiemet AAI išskyrė penkias prioritetines sritis – biudžeto valdyseną, švietimą, viešąjį valdymą, valstybinės žemės valdymą ir informacinės visuomenės plėtrą. Esminis dalykas – pasirinkti tai, ar kovosime su pasekmėmis, ar ieškosime giluminių priežasčių. Manau, kad kiekviena institucija turi atsakyti į klausimą, kodėl ji egzistuoja. AAI vaidmuo – padėti mūsų valstybei išmintingai valdyti finansus ir turtą. Turime mąstyti ne kaip pavienis asmuo ar atskira įstaiga, o kaip valstybė.

Lietuvoje viešajame sektoriuje dirba apie 400 tūkst. žmonių, yra apie 4 tūkst. viešojo sektoriaus institucijų, ir ši visuma turi reikšmingą įtaką Lietuvos žmonių gyvenimui. Ne tik mūsų krašte, bet ir gretimose šalyse pastebima negera tendencija, kai visos šalies institucijos, galios centrai puola spręsti vienos ir tos pačios problemos tuo pačiu metu, pamesdami iš akiračio kitas svarbias problemas ir prioritetus. Taigi nors visada yra pagundų imtis konkrečių įstaigų audito, esu įsitikinęs, kad tik sisteminis vertinimas gali identifikuoti tikrąsias problemas, jų priežastis ir formuluoti pasiūlymus, kaip jas spręsti.

– Biudžeto valdyseną nurodote kaip prioritetų prioritetą. Kodėl?

– Kiekvienas procesas turi savo pradžią, o korupcijos upės ištakos – netinkama biudžeto valdysena. Žmonės mato atskirus atvejus, tačiau norint iš tikrųjų kovoti su korupcija reikia imtis pirminių ir esminių šio reiškinio priežasčių. Čia mes – kaip gydytojai: juk pacientui skundžiantis bloga savijauta, gydytojas nepuola malšinti pasekmių – skiria tyrimus, ieško ligos priežasčių. Esame teikę daugybę pastabų Vyriausybei, Finansų ministerijai, kad viešosios išlaidos ir pajamos planuojamos labai painiai – be prioritetų, prisiimama daugybė įsipareigojimų nesiorientuojant į tai, kokių rezultatų norima pasiekti. Taip ir atsiranda dirva korupcijai.

Štai 2017 metais planavome deficitinį biudžetą, o buvo perteklinis. Dabar ima nerimas, kad prognozavome perteklinį, o bus priešingai. Gal čia mus vis dar sovietmečio dvasia veikia – sumažiname tikslus, kad paskui galėtume trimituoti, jog daug pasiekėme. Tačiau žmonės klausia, kas realiai jiems kasdieniame gyvenime pagerėjo.

Balandį pirmą kartą išleisime du analitinius viešųjų lėšų planavimo vertinimus, kuriuose aiškinsimės, kodėl tokios paklaidos atsiranda.

– Ar jus tenkina, kaip vykdomos AAI rekomendacijos? Ar remdamiesi jūsų auditų medžiaga teismai yra ką nors pripažinę kaltais?

– Lietuvoje labai mažai pavyzdžių, kai pareikalaujama individualios valstybės tarnautojo atsakomybės, nes dažnai sprendimas būna kolegialių valdymo organų. Pavieniai pavyzdžiai rodo, kad teismai baigiasi niekuo, o per tą laiką įvyksta daugybė kitų blogybių. Vadinasi, turime ieškoti kitų metodų – reikia sukurti tokią valdymo ir kontrolės sistemą, kuri neleistų tokiems atvejams įvykti. AAI pasirinko taktiką – siekti atskleisti sistemines blogybių priežastis.

AAI taip pat jau keletą metų bendradarbiauja su atitinkamomis institucijomis. Mūsų bendradarbiavimas prasideda ankstyvoje tyrimo stadijoje, teikiame vieni kitiems informaciją, koordinuojame veiksmus, tačiau išliekame nepriklausomos institucijos.

AAI rekomendacijos, padedant ir žiniasklaidai, vykdomos geriau. Bet mes – ne tarybiniai revizoriai, mes – pagalbininkai. Demokratinėse valstybėse tikima sveiku protu: kad akcininkas, šiuo atveju – valstybė, savivaldybės – neignoruos auditoriaus pastabų ir iš karto reaguos.

Be to, valstybės institucijose veikia ir vidaus auditoriai. Pastarieji metai – išskirtiniai: dar niekada į viešumą nėra išėję tiek žinių apie tai, ką vidaus auditoriai rado savo institucijose ir kas keitėsi pagal jų įžvalgas. Taip ir turi veikti sistema. Jei vienu metu ir visi kartu veiksime, pasieksime pokyčių.

Lito istorijos metraštininkas

– Pabaigoje – asmeninis klausimas. Esate knygų „Lietuvos banknotai“, „Lietuvos monetos“ bendraautoris, trijų dokumentinių filmų ciklo apie lito istoriją konsultantas. Kas užprogramavo jūsų domėjimąsi valstybės pinigais?

– Didžiulį postūmį suteikė užgimęs Sąjūdis, tada natūraliai ėmėme daugiau domėtis tarpukario Lietuva. Dar mokykloje pradėjau rinkti informaciją apie Lietuvos banką, tapęs ekonomikos studentu apie tai rašiau visus kursinius darbus. Tuometis mano dėstytojas prof. Stasys Uosis po vieno kursinio darbo ir pasiūlė eiti „pauždarbiauti“ į Lietuvos banką. Kaip tik buvo ką tik atvežtos iš Anglijos pirmosios litų monetos, iš Amerikos – pirmieji banknotai. Dėžės buvo didžiulės, tad pravertė ir vyriškos rankos, nes dauguma kasininkių buvo moterys. Didžiuojuosi, kad teko padirbėti saugykloje Gedimino prospekte, iš jos iškeliavo pirmieji lietuviški pinigai. Vėliau tapau atsakingas už lito banknotų ir monetų kūrimą, vizituodavome užsienio spaustuves, tikrindavome mūsų pinigų kokybę.

Kai rengiausi vykti į vieną tarptautinę konferenciją pristatyti lietuviškų pinigų, nutarėme padaryti vaizdo pristatymą. Mane supažindino su šviesaus atminimo režisieriumi Rimtautu Šiliniu. Kai jis pamatė, kiek turime medžiagos, pasakė, kad čia dokumentinius filmus reikia kurti, ne tik vaizdo pristatymą. Jo paakinti, pasitelkę dar ir istorikų, dailininkų, penkerius metus kūrėme knygas ir dokumentinius filmus apie litą.

Pažinęs gražiąją pinigų pusę negaliu sutikti, jei jie mėtomi be prasmės.