Labai skubėti – tik jei karas ar tvanas
Sei­mas ypa­tin­ga sku­ba pri­ima per treč­da­lį vi­sų įsta­ty­mų, nors Kons­ti­tu­ci­ja tai lei­džia da­ry­ti tik ne­ati­dė­lio­ti­nais vals­ty­bei gy­vy­biš­kai svar­biais at­ve­jais. Urė­di­jų re­for­ma ir par­la­men­ta­rų no­ras pa­si­ner­ti į va­sa­ros ma­lo­nu­mus prie jų ne­pris­kir­ti­ni. Kons­ti­tu­ci­nis Teis­mas (KT) va­kar an­ti­kons­ti­tu­ci­nei sku­bai pa­sa­kė „stop“.

Nedegė žemė po kojomis ir 2017 metų liepos 11-ąją priimant Miškų įstatymo kelių straipsnių pakeitimus, daugiausia reguliuojančius urėdijų steigimo tvarką. Nebent prie force majeure priskirtume, kad tai buvo paskutinė pratęstos Seimo sesijos diena, ir visi tautos išrinktieji veržėsi atostogauti.

Seimo narių grupė, suabejojusi, ar šios pataisos ir jų priėmimo tvarka neprieštarauja Konstitucijai, kreipėsi į KT. Vakar jis paskelbė savo verdiktą: Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas prieštarauja Konstitucijai visų pirma pagal priėmimo tvarką. Ypatingos skubos tvarka įstatymus priiminėti galima tik išskirtiniais, konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus. Tačiau urėdijų klausimas toks nebuvo, tad tokia skuba prieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, nusprendė KT. Tad nuo dabar ypatinga skuba Seimas teisės aktus galės priiminėti tik esant ypatingoms aplinkybėms.

Jei KT pripažįsta prieštaraujančia Konstitucijai įstatymo priėmimo tvarką, tai reiškia, kad ne tik nebus galima jos taikyti nesant išskirtinių aplinkybių, bet ir negali būti taikomos šiuo įstatymu priimtos nuostatos. Bet KT, siekdamas, kad nesutriktų miškų valdymas, kol Seimas iš naujo nustatys jo teisinį reguliavimą, nusprendė šio savo nutarimo įsigaliojimą atidėti iki 2019 metų gruodžio 2 dienos.

Dainius Žalimas: "Šalies teisėkūros kokybė prastėja. Tai patvirtina, pavyzdžiui, byla, kurioje Konstitucinis Teismas pirmą kartą susidūrė su įstatymu, kurio neįmanoma įgyvendinti.“ / BNS nuotrauka

Projektų labirinte paklysta net teisininkai

Bandymas pasekti Miškų įstatymo pataisų svarstymo ir priėmimo tvarką prilygsta klaidžiojimui labirinte. Tuometis aplinkos ministras Kęstutis Navickas urėdijų reformos, numatytos ir Vyriausybės programoje, viziją pristatė dar 2017 metų sausį. Karštai ir aštriai diskutuojant ją reglamentuojančio Miškų įstatymo projektas tobulintas kelis mėnesius.

Nuomonė dėl reformos toli gražu nebuvo vieninga. Daugiausia ginčytasi, ar vietoj iki tol veikusių 42 urėdijų reikia įsteigti vieną valstybės įmonę, ar jų turi likti daugiau, jei taip, ar įstatyme reikėtų įvardyti konkretų skaičių, ar nustatyti urėdijų dydžio ribas.

Įstatymo projektų variantų buvo net keli. Vieną jų pateikė Vyriausybė, tačiau Aplinkos apsaugos komitetas, kuriam Seimas svarstant šį projektą skyrė pagrindinį vaidmenį, liepos 7 dienos posėdyje nusprendė jį atmesti. Nebuvo nurodyta jokių tokio sprendimo argumentų, nesvarstyti nei šiam projektui pateiktas nepriklausomas ekspertų įvertinimas, nei specialistų išvados ir pasiūlymai. Komitetas pasirinko Seimo narių grupės rengtą projekto variantą.

Tačiau, išaušus liepos 11-osios rytui, Seimas, svarstydamas Aplinkos apsaugos komiteto pateiktą projektą, jį pakeitė iš esmės – papildė nuostatomis, kurių dauguma sutapo su Vyriausybės teiktomis, – jas komitetas buvo atmetęs. Per svarstymo pertrauką dar įregistruota naujų pataisų ir dar vienas, jau ketvirtas, projekto variantas. Netrukus jame atradus redakcinių netikslumų, šis pakeistas penkta versija. Per tokį karšligišką skubėjimą net Seimo kanceliarijos Teisės departamento išvadoje įsivėlė techninė klaida – supainioti įstatymo straipsniai. Be to, kaip rodo KT turima medžiaga, parlamento teisininkai vertino ne galutinį projekto variantą.

Tuometis Aplinkos apsaugos komiteto pirmininkas, dabar jau – aplinkos ministras Kęstutis Mažeika KT raštu paaiškino, kad kai kurios Vyriausybės teikto įstatymo projekto nuostatos, nors komiteto posėdyje buvo atmestos, vis dėlto buvo perkeltos į Seimo narių grupės pateiktą galutinį įstatymo projektą „siekiant neįsivelti į platesnes diskusijas ir įgyvendinti Vyriausybės programoje numatytą miškų urėdijų reformą“.

Maža to, Seimas rytiniame posėdyje buvo nutaręs ne tik nepritarti Aplinkos apsaugos komiteto nuomonei dėl Vyriausybės pateikto projekto, bet ir jam svarstyti kaip pagrindinį paskyręs jau kitą – Ekonomikos komitetą. Tai padaryti pavedė jau rudens sesijoje. Bet to taip ir neprireikė, nes po kelių valandų įstatymo pataisos jau buvo priimtos.

Kęstutis Mažeika: "Kai kurios Vyriausybės teikto įstatymo projekto nuostatos Aplinkos apsaugos komiteto posėdyje buvo atmestos. Nepaisant to, jos buvo perkeltos į Seimo narių grupės pateiktą galutinį įstatymo projektą." / BNS nuotrauka

Sprintas po 10 metų delsimo

Toks neregėtas sprintas įvyko Seimo pirmininko iniciatyva – Viktoras Pranckietis pasiūlė įstatymą priimti ypatingos skubos tvarka. Jis pareiškė, kad miškų valdymo reforma ir taip buvo vilkinama 10 metų, tad dabar reikia imtis ypatingos skubos.

Keisčiausia, kad net ir nė vienas opozicijos atstovas nepaprašė Seimo pirmininko papildomai motyvuoti, kodėl reikėtų taip skubėti, nors Konstitucijoje numatytas reikalavimas tokį sprendimą paremti pagrįstais argumentais.

Tad tą pačią dieną galutinis, iš esmės pakeistas įstatymo variantas buvo ir užregistruotas, ir priimtas. Kadangi tą dieną baigėsi neeilinė pratęsta Seimo pavasario sesija, visiems, matyt, labiau rūpėjo atostogos, o ne tai, kodėl taip skubiai ir už ką jie balsavo.

Reikia rimtų argumentų

Ypatinga skuba galima prezidento, Seimo pirmininko ar Vyriausybės teikimu, tam turi pritarti daugiau kaip ketvirtadalis Seimo narių. Tokiu atveju įstatymo priėmimas gali būti pradėtas praėjus vos trims valandoms po pateikimo (o skubos tvarka – po 24 valandų). Tačiau, kaip pažymi KT savo nutarime, tai speciali itin pagreitinta teisės aktų priėmimo tvarka, kuriai būtini rimti argumentai. Pagal Konstituciją ji galėtų būti taikoma tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus, pavyzdžiui, įvedant arba įvedus karo arba nepaprastąją padėtį, skelbiant arba paskelbus mobilizaciją, priimant sprendimą panaudoti ginkluotąsias pajėgas ginkluoto užpuolimo atveju, prireikus itin skubiai vykdyti tarptautinius įsipareigojimus, stichinės nelaimės ar kitomis ekstremaliomis aplinkybėmis, kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai. Urėdijų reforma – nei stichinė nelaimė, nei karas, tad niekaip nepriskirtina prie ypatingos skubos reikalaujančių teisės aktų.

Jei tokios skubos imamasi be rimto pagrindo, praleidžiamos Konstitucijoje, įstatymuose ar Seimo statute nustatytos įstatymų leidybos proceso stadijos. O jos, pažymi KT, nėra savitikslės – taip siekiama užtikrinti teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, įstatymų leidybos procese kylančių skaidrumo ir viešumo, taip pat įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų laikymąsi.

Seime. / Romo Jurgaičio nuotrauka

Pusė įstatymų – skubant

Beje, Miškų įstatymo keitimas – tik vienas neatsakingo skubotumo pavyzdys, o tokių iki šiol – apstu, nors pernai Valstybės kontrolės atlikto valstybinio teisėkūros proceso audito ataskaitoje raginta atsisakyti tokios ydingos praktikos. Poreikis skubiai tobulinti valstybinių miškų valdymo sistemą motyvuotas Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO), kurios narystės Lietuva tuo metu siekė, rekomendacijomis. Tačiau tikrai buvo pakankamai laiko priimti reformą reglamentuojančias įstatymo pataisas ir ne paknopstomis.

Be kita ko, skuba dažnai pridengiama neva kokiais nors tarptautiniais reikalavimais. Kaip suskaičiavo Valstybės kontrolė, Vyriausybių pasiūlymai svarstyti įstatymų projektus skubos ar ypatingos skubos tvarka 67 proc. atvejų buvo motyvuojami Lietuvos vėlavimu perkelti Europos Sąjungos teisę į nacionalinę teisę, tačiau juk paprastai tam numatomas dvejų metų terminas. Nepaisant ypatingos skubos, per pastaruosius kelerius metus Lietuva į nacionalinę teisę vėlavo perkelti net 54 proc. europinių direktyvų. Kiti motyvai – kaip ir urėdijų reformos atveju, Lietuvos siekis tapti EBPO nare ar poreikis įgyvendinti Vyriausybės programos nuostatas.

Tokių ypatinga skuba stumiamų įstatymų per pastarąjį dešimtmetį priimta net 1820, o tai sudaro per trečdalį visų priimtų įstatymų, skaičiuojant su priimtais skubos tvarka – ir apie pusę. 2008–2012 metų kadencijoje ypač skubant į gyvenimą paleisti 869, 2012–2016 metais – 768, šioje kadencijoje – 183 įstatymai. Tiesa, nors šią kadenciją kiek sumažėjo ypatinga skuba priimamų įstatymų, bet itin padaugėjo jų priimamų skubos tvarka – per kiek daugiau nei pusę kadencijos taip priimta 272, daugiau nei per ankstesnes visas dvi kadencijas kartu sudėjus.

Suomijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje, Lenkijoje skubant priimama ne daugiau kaip 5 proc. įstatymų, Estijoje – apie dešimtadalis.

Šios kadencijos Seimas užkūrė tokį įstatymų štampavimo fabrikėlį, kad net viršijo savo pirmtakų rekordus: per vieną posėdį priima po 7,6 įstatymo (2008–2012 metų kadencijoje per pirmas penkias sesijas – 4,5, 2012–2016 metų – 7,2). Beje, Seimo nariai bandė patys save pralenkti ne tik paskutinę dieną prieš 2017 metų vasaros malonumus, kai pažeidžiant Konstitucijos principus karštligiškai priiminėta urėdijų reforma. Pernai prieš išskubėdami į vasarą paskutinę savaitę jie per dieną priimdavo per 40 teisės aktų ir jų pataisų.

Kadangi Seimas paskubomis priima šimtus projektų, netrukus tenka juos ir vėl taisyti. Kaip konstatavo Valstybės kontrolė, net du trečdaliai 2012–2016 metais priimtų naujos redakcijos įstatymų iki 2017-ųjų pabaigos buvo pakeisti, pusė jų taisyti nuo trijų iki aštuonių kartų.

O šią kadenciją, palyginti su ankstesnėmis, padaugėjo ir KT bylų, kuriose konstatuotas tirtų teisės aktų, jų dalių prieštaravimas Konstitucijai. „Tikėtina, kad tai rodo prastėjančią šalies teisėkūros kokybę. Tai patvirtina, pavyzdžiui, byla, kurioje Konstitucinis Teismas pirmą kartą susidūrė su įstatymu, kurio neįmanoma įgyvendinti“, – šiemet metiniame pranešime savo nerimą išsakė KT pirmininkas Dainius Žalimas.

Ir svarstant KT pripažintą prieštaraujančiu Konstitucijai Miškų įstatymą, pasak K. Mažeikos, siekta „neįsivelti į platesnes diskusijas ir įgyvendinti Vyriausybės programoje numatytą miškų urėdijų reformą“. Tai labai būdingas šiai Seimo kadencijai požiūris ir toli gražu ne vienintelis pavyzdys bandant bet kokia kaina įgyvendinti Vyriausybės programą. Nepaisant Konstitucijos siekta sujungti Lietuvos sporto ir Lietuvos sveikatos mokslų universitetus, priimtas net neįmanomas įgyvendinti Švietimo įstaigų akreditavimo įstatymas.

Daugelis dabartinių valdančiųjų užsimotų įgyvendinti reformų tikrai ir reikalingos, ir uždelstos. Tačiau dirbti greitai ir skubotai – ne tas pats. Tad, kaip sako liaudies išmintis, „kas skubina, dirba du sykiu“. Po vakar paskelbto KT nutarimo politikams vėl teks grįžti prie urėdijų reformos. Tik šįsyk be ypatingos skubos.